Samozřejmě v otázkách práva je aspekt výkladu minimálně stejně důležitý, jako znění právního kodexu. Na druhou stranu je nesporným a významným faktem, že absence snadno dostupných zákonů je přinejmenším ostuda. Jistě, jsou k dispozici různé více, či méně sofistikované systémy právních informací, ale pokud chcete něco použitelného, budete muset sáhnout i hlouběji do své kapsy. I internet nás zavaluje sem tam nějakou tou elektronickou databází legislativy – žel bohu je to ale většinou spíše lákadlo na rozsáhlejší – a samozřejmě placenou verzi. Stát pak do tohoto přispívá zejména dvěma věcmi: Elektronickou verzí oficiální Sbírky zákonů, která je však naprosto nepoužitelná; a právními předpisy na Portálu veřejné správy, kde sice jsou i aktuální znění, ale k dokonalosti a použitelnosti to má také ještě hodně daleko.
Ministerstvo vnitra připravuje dva zásadní informační systémy – eSbírku a eLegislativu. Oba dva tyto systémy potřebuje naše republika jako sůl. To, že občan vlastně nemá možnost se jednoduše dostat k aktuální legislativě, je jen jeden z problémů, kvůli kterým je elektronizace legislativy potřebná. Stále více se totiž ukazuje, že ani autoři legislativních předpisů vlastně mnohdy vůbec netuší, co píší. Různých takzvaně legislativně-technických změn ustanovení v zákonech jsou totiž doslova tisíce. Ten, kdo z jakéhokoliv důvodu píše předpis má mnoho problémů. Vzpomeňme třeba Zákon o základních registrech, což je z pohledu legislativních a procesních návazností asi ten nejhorší případ. Tento zákon změnil dvě stovky dalších zákonů a to vůbec nemluvíme o jejich souvisejících předpisech. Při psaní tak komplexní a rozsáhlé právní úpravy, jakou byly základní registry, se jasně ukázala potřeba dobrého systému schopného patřičné souvislosti alespoň vyhledat a upozornit na ně, když už ne sledovat.
Česká republika nikdy nešla cestou procesních analýz a procesního modelování při tvorbě legislativy. Na první pohled se zdá, že je to neodpustitelná chyba. I sebelepší legislativec naseká do návrhu předpisu chyby – zejména v různých odkazech na jiná ustanovení, v odkazech na jiné předpisy, apod. Samostatnou kapitolou je pak aktualizace takzvaných poznámek pod čarou, v nichž je mnohdy uveden jiný právní předpis, který s daným ustanovením souvisí. Jistou pomocí jsou opět komerční právní systémy, ale že by byl snadný způsob, jak legislativní předpis vytvářet, to ne.
Ale pojďme pěkně popořádku. Začneme paradoxně od konce, tedy od stavu, když je předpis již platný a vyhlášen ve Sbírce. Tady bude (pokud bude realizován) nastupovat systém eSbírka, v němž kdokoliv veřejně najde jak znění zákonů, tak i případné souvislosti a návaznosti a odkazy, ale také aktuální úplná znění. Právě u takzvaných úplných znění je často problém. 90 % našich zákonů jsou totiž takzvané novelizace, tedy zákon měnící jiné zákony. Je sice hezké, že MV zveřejňuje zákon, kde se říká, že třeba „V ustanovení § X zákona X se slovo ‚a‘ nahrazuje slovem ‚nebo‘“, ale to upřímně nic moc nikomu neřekne. Člověk by si musel vzít nějaký zákon a postupně si jej podomácku 'poslepovat' z jednotlivých novelizací. U mnoha zákonů je to hezká práce na několik měsíců, ale mezi tím mu Parlament schválí novelizaci jinou, takže má stejně smůlu. Opět lze namítnout, že takový člověk si může pořídit komerční software jako systém právních informací. Ale neměla by toto být náhodou základní služba státu? Ústava ČR nám ve svém článku 2 říká, že státní moc lze vykonávat jen v mezích zákona. Ale jak má člověk vědět, co to znamená, když se k jednotlivým zákonům vlastně nemůže dostat?
"obecné předpisy jsou na desítkách míst na internetu k dispozici – škoda jen, že na různých místech ty zákony vypadají jinak"
Takže, teď máme trochu jasno, proč systém eSbírka vůbec potřebujeme. Otázkou je, co by měl takový systém umět a k čemu by mohl být používán. Především – jak sám název napovídá – by měl elektronicky publikovat sbírky právních předpisů (jako je Sbírka zákonů, Sbírka mezinárodních smluv, apod.). Kdokoliv by měl být schopen rychle si najít aktuální úplné znění třeba daňového kodexu, občanského zákoníku, apod. U těchto příkladů zcela záměrně zavádím, protože zrovna tyhle tak obecné předpisy jsou na desítkách míst na internetu k dispozici – škoda jen, že na různých místech ty zákony vypadají jinak, některé ambiciózní projekty pak už nefungují vůbec, nebo nejsou pravidelně a poctivě jejich provozovateli aktualizovány. Ale hlavně stále platí, že je povinností státu zpřístupnit občanům předpisy, které vymezují právo obecně. Pokud si například někdo z jakéhokoliv důvodu potřebuje najít autorský zákon nebo zákon o odpadech, nebo třeba zákon o Antarktidě, nemělo by to být pro něj složité. Informační systém eSbírka by tedy neměl být pouhou elektronickou verzí sbírek, ale měl by poskytovat i pokročilé, ale jednoduché funkce v přehledném uživatelském prostředí. Stát musí garantovat, že předmětné citace uvedené v tomto veřejném informačním systému jsou přesné a platné. Samozřejmě nesmíme zapomínat na již zmíněné souvislosti mezi jednotlivými právními předpisy – u zákonů například vždy musí být k dispozici správná znění podzákonných a prováděcích předpisů, ale například i norem nebo závazných metodických pokynů, které jsou na základě zákona zmocněním vytvořeny.
Znamená to doslova desetitisíce dokumentů s miliony vzájemných odkazů a vazeb. A tady narážíme na asi největší problém, se kterým se budeme muset při tvorbě takového systému potýkat. Někdo totiž bude muset nový informační systém naplnit. To ale neznamená, že se prostě texty současných sbírek pouze překopírují do jiného systému. Aby byla celá záležitost smysluplná, musí se každý právní předpis rozdělit podle jeho struktury, a to přinejmenším do úrovně jednotlivých ustanovení paragrafů, nejlépe však až na úroveň jednotlivých vět (neboť znění typu „Ustanovení podle věty druhé se nepoužije když…“ jsou také poměrně obvyklá). To znamená poměrně rozsáhlou datovou strukturu předpisu. Budeme-li kupříkladu zákon považovat za dokument (v technickém slova smyslu), musíme vytvořit takový systém inteligentní struktury, abychom vždy uměli „ukázat“ na konkrétní paragraf, konkrétní odstavec, konkrétní písmena, apod.
Dalším neméně technicky zajímavým problémem budou již zmíněné novelizace. Jak již bylo zmíněno, naše Sbírka zákonů je tvořena prakticky výhradně novelizačními předpisy. Nicméně pro kohokoliv by mělo být dostupné vždy aktuální úplné znění daného předpisu. Aby si například u některé vyhlášky nemusel sám vyhledávat, jestli náhodou nebyla změněna, nebo dokonce zrušena vyhláškou jinou. Znamená to, že bude muset být vytvořen i návazný systém, který bude zobrazovat sice neoficiální, ale alespoň částečně garantovaná aktuální znění všech předpisů. Ještě lepší by pak bylo, kdybychom se v této aktivitě nevázali na daný časový okamžik, ale kdybychom naopak dosáhli toho, že si kdokoliv bude moci vyhledat a zobrazit platné aktuální znění jakéhokoliv předpisu k jakémukoliv datu.
Za samozřejmost považuji takové funkce, jako je průvodce vyhledáváním, možnost exportovat určitou citaci, nebo určitou část předpisu do takového tvaru, aby se s ním dalo dále pracovat a další funkce obvyklé v jiných typech obdobných informačních systémů. Máme před sebou mnoho velkých úkolů. Jsem zvědavý, jak se zejména Ministerstvu vnitra bude dařit je splnit. Někdy příště se podíváme i na druhý zmiňovaný systém, tedy na eLegislativu, která by měla konečně sjednotit tvorbu právních předpisů a umožnit tak řešit ty nejčastější chyby již při tvorbě.
Michal Rada